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(一)前言 自2002年中共「十六大」以來,讓經濟增長由人民共享的「包容性增長」概念,已逐漸成為中共宏觀經濟調控政策的重要內涵。在「十二五」規劃(2011~2015年)中,便把城鎮居民人均可支配收入和農村居民人均純收入增長率,高於7%的經濟增長目標列為預期性指標,同時把城鎮參加基本養老保險人數(億人)、城鎮三項基本醫療保險參保率(%)列為約束性指標。根據目前中共的統計資料顯示,城鎮居民人均可支配收入目標完成情況「進展良好」,其他三項指標均「超額完成」。去(2015)年10月26日至29日,中共「十八屆五中全會」審議通過的《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃建議》(簡稱《建議》),在「十三五」規劃全面建成小康社會的目標要求上,《建議》中提出經濟保持中高速增長、人民生活水平和質量普遍提高、國民素質和社會文明程度顯著提高、生態環境質量總體改善,以及各方面制度更加成熟更加定型等五項目標要求。 為實現「十三五」時期社會經濟的發展目標,破解發展難題,厚植發展優勢,《建議》提出樹立創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念。其中,「共享發展」則是要求必須堅持發展為了人民,發展依靠人民,發展成果由人民共享。很顯然的,在「十三五」規劃中,有關社會保險制度的改革仍將是其主要政策內涵。 (二)大陸社會保險主要議題 去(2015)年中共「十八屆五中全會」《建議》所提出的「共享發展」,是要求必須堅持發展為了人民,發展依靠人民,發展成果由人民共享,作出更有效的制度安排,使全體人民在共建共享發展中有更多獲得感,增強發展動力,增進人民團結,朝著共同富裕方向穩步前進。此外,按照人人參與、人人盡力、人人享有的要求,堅守底線,突出重點,完善制度,引導預期,注重機會公平,保障基本民生,實現全體人民共同邁入全面小康社會。 根據目前的資訊顯示,堅守底線就是堅守「兩個基本」,基本民生保障和基本公共服務,這是政府要承擔的責任,而基本公共服務的定義便是包括義務教育、就業服務、社會保障、基本醫療和公共衛生、公共文化、環境保護等。 突出重點主要有三方面,一是領域上,如教育醫療就業和收入分配是重點。二是人群方面,最重要的是依大陸現行標準下農村貧困人口實現脫貧、貧困縣全部脫貧(摘帽)、消除區域性整體貧困。同時,加強對特定人群等殊困難的幫扶,在加強扶貧的同時,對城市低保人口、老年人口、農民工、在特大城市就業其他常住人口、殘疾人口要實施針對性幫扶。三是區域方面,革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區是重點。 完善制度主要是建立民生保障和改善方面的制度,要花錢買制度,亦即要加快社會事業改革,創新公共服務提供方式,能由政府購買服務的,政府不再直接承辦;能由政府和社會資本合作提供的,廣泛吸引社會資本參與。 至於引導預期,就是要人人參與小康社會建設,人人在小康社會建設中盡力,最後才能實現小康社會的成果人人享有,所以共享不是坐等享受發展成果,而是要處理好經濟發展和改善民生的關係,堅持在經濟發展的基礎上不斷改善民生。 去(2015)年12月中共中央經濟工作會議,總結2015年經濟工作,部署2016年經濟工作,重點是落實“十三五”規劃《建議》要求,推進結構性改革,推動經濟持續健康發展。會議中強調,2016年及今後一個時期,要在適度擴大總需求的同時,著力加強供給側結構性改革。同時明確提出2016年大陸經濟的五大任務為,「去產能、去庫存、去槓桿、降成本、補短板(改善薄弱環節)」。很顯然的,涉及養老和醫療保險等的社會保障制度,已是近期內大陸推動供給側結構性改革和積極建設的薄弱環節。 (三)養老保險對大陸社會重要性 近年來中國大陸人口老齡化的形勢日益嚴峻,已經對大陸的經濟增長潛力、勞動力供給格局、社會保障體系、傳統家庭結構等都造成持續衝擊。因此,能否有效地應對人口老齡化,處理好人口老齡化與社會和諧之間的關係,嚴重地關係到大陸未來社會經濟環境的和諧穩定。 依大陸方面的統計數據顯示,截至2014年年底,大陸60周歲及以上人口數為2.12億人,佔總人口比重為15.5%;65周歲及以上人口數為1.38億人,佔比10.1%,遠高於世界衛生組織65歲佔人口比重,超過7%的高齡社會的標準。因此,養老保障已是中共所面臨極嚴重的問題。 老年保障之所以令人關注,是因為養老不僅僅影響當下的老人,而且還影響到今後幾代人的退休生活。因此,中共近來實施了一系列政策,以期刺激經濟來保障老年人的養老。譬如實行比較寬鬆的貨幣政策、計劃延緩退休年齡。與此同時,新公佈的二孩政策目的便在於減輕緩解老齡化問題,以及對社會保障的壓力。但這些政策是否能夠奏效,還有待觀察。 對於退休和即將退休的人是來說,大陸獨特的發展讓他們的晚年生活比較艱難。主要原因在於:1.獨生子女政策減少了代際之間的扶持,無法依賴傳統的家庭式扶養。2.社會保障不是退休之後收入的可靠來源,老少比升高使得現行的收支帳戶也不可持續。3.醫療費用持續高漲,這對老年生活來說更意味養老成本不斷上升。 與此同時,養老金制度不健全和不可靠,也影響老年保障。特別是在農村地區,社會保障制度只覆蓋了少數人,大部份人依舊在養老體系之外。在全大陸範圍內,大陸城市和農村全部勞動力只有31%的人員,有資格享受某種形式的公共保障。農村中只有11%的人口擁有某種形式的社會保障。還有許多人名義上有一個社保帳戶,但實際並沒有錢。 儘管2015年1月,大陸國務院印發《關於機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》,規定從2014年10月1日起實施養老金制度的整合措施,但是仍存在各地統籌整合層次不高、轉移接續問題突出、身份界定仍難以明確等問題,仍難以發揮保障的效果。 儘管社會保障改革迫在眉睫,但是要達到全民覆蓋的目標,在如何充實社會保障制度的做法仍有爭議。核心的問題是如果政府要全面覆蓋養老,養老的錢從那裡來。採取「國企分紅」充入養老金以及關於養老金入市投資等,都沒有共識,以致難以推行。 (四)現行醫療保障制度改革 自2000年以來,大陸的城鎮職工醫療保險,新型農村合作醫療管理,以及城鎮居民醫療保險(以城鎮未成年人和沒有工作的居民為主要參保對象)三項基本醫療保險制度的逐步實施,這三大醫保的整合一直是醫保改革一個重要話題。 大陸的醫保體系自建立開始,便處於分治狀態。三大醫保中的城鎮職工和居民醫保由人社部門管理,而新農合的管理權則由衛生計生部門掌握。由於分屬兩個部門管理,新農合和城鎮醫保在大多數地方並行;兩套經辦、兩套人馬、兩套信息系統,且兩個經辦機構的訊息系統互不相容。 在農村人口大量流動進城的情況下,一分為二的治理不但重複建設,更導致大量重複參保。據大陸方面的統計,城鎮醫保和新農合的重複參保約佔總人口的10%,這意味著大量財政資金的浪費。此外,城鄉居民醫保整合牽涉到數仟億資金管理權,以致人社部和衛生計生委一直僵持不下。 早在2007年城鎮居民醫保剛起步之始,大陸國務院在《關於開展城鎮居民基本醫療保險試點的指導意見》中提出,「鼓勵有條件的地區結合城鎮職工基本醫療保險和新型農村合作醫療管理的實際,進一步整合基本醫療保障管理資源」。不過,由於大陸三項基本醫保存在著不公平的條件,城鎮職工醫保的籌資和保障水平,遠遠高於新農合和城鎮居民醫保,前者是後者的6-7倍。 2015年年底,大陸城鎮居民醫保和新農合政策性整合方案已遞交到決策層,通過後將正佈發佈。相關訊息顯示,此一指導性方案將繞過多年僵持不下的經辦管理權歸屬爭議,鼓勵有條件的地區根據實際情況進行整合。其重點強調「政策性整合」,即城鎮居民醫保和新農合在籌資標準、藥品目錄、支付水平等具體政策上的統一。 依目前相關的規劃建議方案,大陸期望在2050年建成統一制度並達到合意保障水平,基本上將採取「三步走」的戰略:第一步是新農合與城鎮居民保合併,建立城鄉居民醫保;第二步是區域性城鄉居民醫保與城鎮職負債整合工醫保合併;第三步建立全民統一的醫保制度。 (五)結語 根據中共「十八屆五中全會」有關「十三五」規劃《建議》,大陸全面深化改革主要是體制機制改革,尤其是深化政府自身的改革,而關鍵在於簡政放權,放管結合,優化服務,讓市場在資源配置中發揮決定性作用,而體制的改革則是要培育和催生經濟社會發展新動力,加快實施創新驅動發展戰略,一方面,增加公共產品和服務供給,加大政府對教育、衛生等的投入,鼓勵社會參與。同時強調,要創新公共服務提供方式,能由政府購買服務的,政府不再直接承辦;能由政府和社會資本合作提供的,廣泛吸引社會資本參與。 但是大陸所積極推展的社會保障體制改革,在行政力量主導下,特別是養老保險和醫療保險制度,充滿了濃厚的社會福利色彩,明顯強調政策和財政投入向民生傾斜,保障水平和保障範圍迅速擴充,社會福利色彩不斷增強。此一發展方向短期間容易獲得民眾的讚譽和支持,但是就長期看來將增加了財務平衡的壓力,使這些社會保障政策的可持續性令人憂慮,這是大陸相關社會保障制度所面臨的共同問題。 (來源/中國國民黨中央政策委員會大陸情勢雙週報第1706期) 【中央網路報】



貸款信貸負債整合本報特稿/大陸養老和醫療保險制度研析

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